Les gilets jaunes et le Rapport annuel 2019 de la Cour des comptes (Didier Migaud)

LA LETTRE DU LUNDI DE MIEUX ABORDER L’AVENIR, n°339, lundi 11 février 2019

Quel rapport y a t il entre le mouvement des Gilets jaunes qui s’est manifesté à partir du mois de novembre 2018, et le Rapport annuel 2019 de la Cour des comptes ? Il y en a un, sinon Didier MIGAUD, le Premier président de cette juridiction administrative, n’aurait pas  nommément évoqué lors de sa conférence de presse du mercredi 6 février 2019, ni cette mobilisation populaire, ni les effets des décisions prises par le président de la République Emmanuel MACRON et par le Premier ministre Édouard PHILIPPE.

LA TRAJECTOIRE IMPRÉCISE
DES COMPTES PUBLICS

Didier MIGAUD déclare que « La trajectoire [des comptes publics] inscrite en septembre 2018 dans le projet de loi de finances a été substantiellement modifiée par les mesures d’urgence annoncées en décembre, en réponse au mouvement des « gilets jaunes ». Il ne nous revient nullement d’apprécier le contenu et l’opportunité de ces mesures. L’analyse figurant dans le Rapport annuel consiste à apprécier leur impact sur les comptes publics ». (p. 3) (1)

Plusieurs choses sont dites ici. D’abord, qu’un évènement qui se produit dans les deux derniers mois de l’année 2018 (la première manifestation des Gilets jaunes, dite « Acte I », a eu lieu le 17 novembre 2018), c’est-à-dire durant une période très courte (six semaines sur les cinquante-deux semaines de l’année civile), suffit à déséquilibrer l’année comptable de l’exercice budgétaire. Ensuite, qu’un phénomène imprévisible ne peut être évalué ni dans ses effets directs, ni dans ses effets indirects, le Gouvernement n’étant pas en mesure de chiffrer leur coût financier. On appréciera la belle métaphore de « trajectoire » appliquée aux comptes publics. C’est une façon de dire, sans ici le moindre jeu de mot, que l’État « en marche » ne sait pas exactement où il va dans le domaine financier.

« LES ATTENTES IMMENSES DE NOS CONCITOYENS »

La Cour des comptes signifie ainsi que les modifications budgétaires arrêtées par le président de la République Emmanuel MACRON, le Premier ministre Édouard PHILIPPE et le gouvernement sont porteuses d’effets budgétaires à ce jour ignorés. Dans sa même intervention Didier MIGAUD souligne que « notre Rapport public parait à l’heure où certains de nos concitoyens expriment d’une façon inédite leurs attentes immenses à l’égard de l’action publique et de ses gestionnaires ». (p. 1)

Il insiste :

« A cout terme, la Cour estime indispensable que le Gouvernement présente, dès que possible, des projets de loi de finances rectificatives pour l’État et la sécurité sociale. Ces textes devaient intégrer, de manière sincère et exhaustive, l’ensemble des mesures annoncées en décembre et les conséquences de l’évolution défavorable de la situation macroéconomique que nous observons depuis l’automne ». (p. 2)

ET SI L’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
ÉTAIT UN PROJET SUBVERSIF ?

Le propos de Didier MIGAUD doit être replacé dans contexte du Rapport annuel de la Cour des comptes, qui lui-même doit être replacé dans le contexte général de la place occupée par la Cour des comptes dans le dispositif constitutionnel français. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, la Cour des comptes a pour mission d’assister le Parlement et le Gouvernement dans l’évaluation des politiques publiques. Dans une publication d’octobre 2018 intitulée Les Juridictions financières (2) le Cour des comptes elle-même écrit :

« Lorsqu’elle évalue une politique publique, la Cour des comptes cherche à vérifier si les résultats de cette politique sont à la hauteur des objectifs fixés si les moyens utilisés le sont de manière efficace et efficiente. » (p. 17)

« Le rôle de la Cour des comptes n’est pas de commenter les décisions politiques, mais d’évaluer leurs conséquences et de formuler des recommandations pour atteindre les objectifs votés par le Parlement ». (p.17)

Relevons les quatre principes de la démarche de la Cour des comptes :

1. « vérifier si les résultats de la politique [du Gouvernement] sont à la hauteur des objectifs fixés,
2. « vérifier si les moyens utilisés le sont d’une manière efficace et efficiente,
3. « [évaluer] les conséquences [des décisions politiques] et formuler des recommandations pour atteindre les objectifs votés par le parlement »,
4. [La publication de ces évaluations] « participe pleinement à la mission constitutionnelle de la Cour des comptes qui est de contribuer à l’information des citoyens. »

LES QUATRE MISSIONS
DE LA COUR DES COMPTES

1. « vérifier si les résultats de la politique [du Gouvernement] sont à la hauteur des objectifs fixés ».

Il s’agit d’une mission qui comprend trois remises en cause des pratiques de gouvernement et des pratiques administratives de l’État.

• La première remise en cause implique que soient définis clairement des objectifs. Non pas des objectifs flous, mais des objectifs précis, pas des objectifs implicites mais des objectifs explicites. Sans compter que les objectifs se déplacent, évoluent, disparaissent. Tous les gouvernements, toutes les administrations, tous les services publics subventionnés mettent souvent en avant des objectifs tellement généraux qu’ils n’ont aucun sens, et sans fournir d’indicateurs précis permettant d’apprécier s’ils sont atteints ou non.
• La seconde remise en cause concerne l’appréciation des résultats. Souvent, faute d’indicateurs indiqués au départ, l’examen des résultats est insaisissable. Ceux-ci sont manipulés par des campagnes de communications institutionnelles, d’annonces publicitaires, et de campagnes médiatiques.
• La troisième remise en cause est constituée par la comparaison entre les résultats et les objectifs. Celle-ci contient potentiellement une contestation radicale des pratiques effectives de l’État à partir de la multitude d’annonces quotidiennes faites par certains ministres.

2. « vérifier si les moyens utilisés le sont d’une manière efficace et efficiente ».

Il faut distinguer ici « efficacité » et « efficience ».

• L’efficacité est la capacité, d’une personne, d’un groupe ou d’un système, à parvenir à ses fins, à ses objectifs qu’il s’est donné, ou bien qui lui ont été donnés. Être efficace revient à produire à l’échéance prévue les résultats escomptés et réaliser ce qui est attendu, que ce soit en termes de quantité, de qualité, de rapidité, de coût, de rentabilité.
• L’efficience est la capacité à atteindre des objectifs au prix d’une consommation optimale de ressources (personnel, matériel, finances).

Le problème lorsque l’on évoque les moyens qui sont utilisés, c’est qu’ils ne sont pas toujours en adéquation avec l’objet visé. D’abord parce que, tout simplement, certains moyens ne sont pas visibles. Non pas qu’ils soient secrets. Ils ne sont tout simplement pas pris « en compte ». On a l’impression que des services publics fonctionnent automatiquement. D’abord, parce que le niveau pertinent de moyens est toujours difficile à déterminer : ils sont, ou bien sur-estimés, ou bien sous-estimés. Souvent le nombre de personnes « pour faire » est soit pléthorique, soit insuffisant. Enfin, diverses formes de bénévolat, ou bien de pratiques non comptabilisés, aboutissent à ce qui ne devrait pas marcher en théorie, fonctionne en pratique. Et vice versa, ce qui devrait marcher en théorie, ne fonctionne pas en pratique. Nous sommes dans l’imprévisible. De toute façon, dans un cas comme dans l’autre, l’État s’auto-félicite sans jamais reconnaître s’être trompé.

3. « [évaluer] les conséquences [des décisions politiques] et formuler des recommandations pour atteindre les objectifs votés par le parlement ».

Quelles sont les conséquences des décisions politiques ? Les conséquences directes et les conséquences indirectes sont généralement confondues. Quant-aux recommandations faites, et rendues publiques, relevons ici l’interrogation portant sur « les objectifs votés par le parlement ». Quels documents publics présentent clairement ces objectifs ? Qui les consulte ? Qui s’y réfère ? Pas les citoyens.

4. [La publication de ces évaluations] « participe pleinement à la mission constitutionnelle de la Cour des comptes qui est de contribuer à l’information des citoyens ».

Il est utile, eu égard aux légitimes attentes démocratiques, que soit rappelé ici que le destinataire final n’est pas l’État, mais le citoyen. Le problème est que la complexité des dispositifs rend ses productions invisibles.

LA PAROLE PUBLIQUE EST MISE EN DOUTE

Didier MIGAUD termine son propos en évoquant « le contexte de plus en plus exigeant, à une époque où la parole publique, quel qu’en soit l’auteur, est mise en doute, et où la production d’une information objective est menacée par la propagation de fausses nouvelles ».

Ces deux thèmes sont d’actualité et vont de paire : délégitimation de la parole publique, et diabolisation des Fake news. L’un et l’autre affectent les rapports des citoyens avec la Res publica. Plus exactement, une fonction de cette relation. Celle qui fait que le citoyen et la citoyenne croit, ou ne croit pas, en cette fiction républicaine de l’État juste et bienveillant.
La capacité à croire porte un nom : la crédulité. La capacité à ne pas croire a elle aussi un nom : l’incrédulité. Au milieu résiderait l’esprit critique que de bons esprits voudraient voir jouer un rôle de légitimation de la vérité, comme si les faits sociaux pouvaient échapper à la fois à leur mode de production et à leur rôle dans la construction de la réalité.

Nous sommes en présence d’une rupture de deux continuités : rupture des discours de croyance, rupture des territoires de croyance.

• Rupture au sein des discours de croyance, c’est-à-dire à la possibilité de croire à des paroles tenues par des « autorités représentantes ». Les Gilets jaunes disent ne plus croire en la parole politique qui se plait à dénoncer les Fake news alors qu’elle en a toujours été la grande productrice de Fake news d’État – du type « la route du fer est définitivement coupée » de Paul RAYNAUD (24 mai 1940) – jusqu’aux innombrables déclarations de ministres, à longueur d’interviews radiophoniques et télévisés. Paul RAYNAUD mentait-il ? Il ne disait pas la vérité : il arrangeait la réalité. Pensait-t-il que ses paroles seraient bonnes pour le moral de la population ? Mais annoncer des choses qui n’existent pas, en créant un espoir temporaire est un risque. Comment s’étonner que ceux qui le constatent manifestent ?
• Rupture au sein des territoires de croyance, c’est à dire d’un espace ou les plus riches viennent en aide aux plus pauvres. Les citoyens ne croient plus que tous les territoires appartiennent de façon continue à une même démocratie.

Didier MIGAUD achève  son propos : « Tous les acteurs publics sont soumis à la même obligation de rendre compte de leur gestion ». (p. 8). Ce qui n’est pas le cas pour tous les discours et pour tous les territoires. La Cour des comptes ne ment pas. Elle dit  ce qu’elle peut, comme elle peut, dans le cadre « qui est le sien », selon une formule chère aux acteurs politiques. Elle n’a pas pour rôle de résoudre les ruptures mais d’en dire un certain nombre.

Bernard MÉRIGOT

COMMENTAIRES
12 février 2019

Bernard MÉRIGOT à la Cour des comptes

Lorsque je suis venu ce mercredi 6 février 2019 à la conférence de presse de présentation du Rapport public 2019 de la Cour des Comptes, ce n’était pas pour « faire un Selfie » avec son Premier président Didier MIGAUD. J’y ai participé avec une accréditation Presse, j’y ai pris des notes, j’y ai pris des photos, j’ai rédigé un article sur le sujet (on peut le lire ci-dessus), et qui est publié et accessible en ligne.
Tous les grands médias et les agences de presse étaient présents. Le magazine Le Point y était, et dans son édition numérique en date du 10 février 2019, il a publié une photo prise dans la Grand’Chambre de la Cour. (3) Je découvre que j’y figure dans l’assistance (exactement de dos-trois-quart : il n’y a qu’a chercher, comme dans  « Où est Charlie ? » (4)  Cela dit, la photo restitue bien l’ambiance de cette conférence de presse. Il est à noter que les caméras des chaînes de télévision, se trouvant derrière le photographe du Point, ne sont pas visibles sur cette photo.

Qu’est-ce qu’une conférence de presse ? Un anthropologue observera que pour toute institution, une conférence de presse est toujours un moment important de son existence. Elle comprend un rituel. Elle a été préparée et annoncée (le lieu, le contenu, les documents…). Il y a des choses à dire, et des choses à ne pas dire,  des messages « à faire passer » et l’attente que les médias s’en fassent l’écho. Le pire qui puisse advenir est qu’elle se déroule devant une assistance clairsemée et que ses retombées en terme d’articles et de reportages, soient peu nombreuses. C’est la crainte de tous les organisateurs : une gréve de transports en communs, une tempête de neige, une vague de chaleur, ou des inondations, et c’est tout le travail de communication qui échoue dans l’indifférence.
La conférence de Prese de la Cour des comptes, est un rendez-vous qui a lieu tous les ans et qui constitue le point d’aboutissement du rapport qui a été préparé tout au long de l’année : une publication (1 210 pages) longuement élaboré, rédigé, corrigé… et enfin rendu public.
Son Premier président, Didier MIGAUD est venu à l’Élysée le remettre en main propre au Président de la République dans les premiers jours de février. Le sommaire et quelques passages qui ont pu être divulgués aux journalistes accrédités l’ont été selon la règle de l’embargo, c’est-à-dire avec l’engagement, pris par eux, de ne rien ni révéler ni publier, avant la date fatidique de la conférence de presse.

RÉFÉRENCES DE L’ARTICLE

1. MIGAUD Didier, Présentation du Rapport public annuel, Conférence de presse, mercredi 6 février 2019, 8 p. Didier MIGAUD est Premier président de la Cour des Comptes.

Le corps principal du Rapport public annuel 2019 comprend 1210 pages réparties ainsi :

• COUR DES COMPTES, Le Rapport public annuel 2019, Tome I, Les Observations, 504 p.
• COUR DES COMPTES, Le Rapport public annuel 2019, Tome II, 433 p.
• COUR DES COMPTES, Le Rapport public annuel 2019, Tome III, 153 p.
• COUR DES COMPTES, Le Rapport public annuel 2019, Les observations. Synthèse, 60 p.
• COUR DES COMPTES, Le Rapport public annuel 2019, Le suivi des recommandations. Synthèse, 60 p.

2. COUR DES COMPTES, Les Juridictions financières, 2018, 34 p. Préface de Didier MIGAUD.

3. RICHARD Michel, « Triste Cour des comptes », Le Point (Édition numérique), 10 février 2019. https://www.lepoint.fr/editos-du-point/michel-richard/michel-richard-triste-cour-des-comptes-10-02-2019-2292381_54.php

4. « Où est Charlie ? » (« Where’s Wally ? » au Royaume-Uni, et « Where’s Waldo ? » aux États-Unis) est le nom des livres-jeu créés par Martin HANDFORD qui consiste à retrouver un personnage (dont le nom est Charlie, en France) à l’intérieur d’images complexes.

LÉGENDES DES ILLUSTRATIONS

• Didier MIGAUD, Premier président Rapport public annuel 2019 de la Cour des comptes, mercredi 6 février 2019, Grand’chambre de la Cour, 13 rue Cambon, Paris. Sur la photo, De gauche à droite, Michèle PAPPALARDO, rapporteure générale du Rapport public, Didier MIGAUD, Premier président, Raoul BRIET, président de la 1ère Chambre. © Photographie Bernard Mérigot / CAD.
• Cour des comptes. Entrée du 13 rue Cambon, 75001 Paris. © Photographie Bernard Mérigot / CAD.
• « Au-delà des rapports de la Cour des comptes, l’endettement, les déficits publics sont criants, l’État dépense depuis belle lurette beaucoup plus qu’il n’encaisse, il vit à crédit ». Présentation du Rapport annuel 2019 de la Cour des comptes, Grand’chambre de la Cour, 13, rue Cambon, 75001 Paris, mercredi 6 février 2019. Article de Michel RICHARD « Triste Cour des comptes », Le Point (Édition numérique), 10 février 2019. © Photographie Jacques DEMARTHON.
• Rapport public 2019 de la Cour des comptes, Conférence de presse du mercredi 6 février 2019. Note aux rédactions, 30 janvier 2019.

La Lettre du lundi de Mieux Aborder l’Avenir
n°339, lundi 11 février 2019

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Référence du présent article : http://www.savigny-avenir.fr/2019/02/11/les-gilets-jaunes-et-le-rapport-annuel-2019-de-la-cour-des-comptes-didier-migaud/