CHRONIQUE SUR L’ACCÈS A LA CULTURE INTERCOMMUNALE
DÉCODAGE
CONTEXTE. Savigny-sur-Orge (37 700 habitants), ne fait partie en 2011 d’aucune intercommunalité. Les élus, les fonctionnaires territoriaux et les habitants…. de toutes les communes limitrophes ont une expérience et une « culture de collectivité » qui remonte à plus de dix ans pour certaines.
ENJEUX. Comment la commune de Savigny-sur-Orge – dont le conseil municipal n’a jamais abordé cette question à ce jour – peut-elle rattraper ses retards ?
PRENDRE EN CONSIDÉRATION LES DÉMARCHES DE ZONAGE
Il est urgent qu’élus, fonctionnaires, services publics, acteurs économiques, associations, citoyens volontaires… suivent des formations, travaillent, et étudient les expériences des autres communes. Parmi ces dossiers, prenons la « démarche de zonages ». Elle concerne toute la France. Parce qu’à ce jour, 17 zonages existent, établis par la DATAR. Tous ne concernent pas uniquement la commune, la plupart impliquent une échelon plus vaste . Il est stratégique de les prendre en considération dans la mesure où la commune de Savigny-sur-Orge participe à ce jour à très peu d’entre-eux.
LES 17 ZONAGES DE LA DATAR
- 1. Aire urbaine
- 2. Bassins de vie
- 3. Contrat urbain de cohésion sociale
- 4. Établissement public de coopération intercommunale
- 5. Loi littoral
- 6. Parc naturel régional
- 7. Pays
- 8. Périmètre de massif
- 9. Périmètre de transports urbains
- 10. Plan local d’urbanisme
- 11. Programme local de l’habitat
- 12. Schéma de cohérence territoriale
- 13. Unités Urbaines
- 14. Zone de revitalisation rurale
- 15. Zone franche urbaine
- 16. Zones d’Aide à Finalité Régionale
- 17. Zone urbaine sensible
1. AIRE URBAINE
Une aire urbaine est un ensemble de communes d’un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain, et par une couronne périurbaine formée de communes rurales ou d’unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.
Il peut arriver qu’une aire urbaine se réduise au seul pôle urbain. Pour la définition des aires urbaines des pôles frontaliers, dont une partie de l’agglomération est située à l’étranger, sont comptabilisés les flux à destination de la partie étrangère de l’unité urbaine pour déterminer les communes appartenant à la couronne périurbaine. Seules les aires urbaines dont la population totale dépasse 50.000 habitants sont prises en compte dans cet observatoire.
2. BASSINS DE VIE
Le découpage de la France « en bassins de vie » a été réalisé pour faciliter la compréhension de la structuration du territoire de la France métropolitaine et mieux qualifier l’espace à dominante rurale.
Le bassin de vie est le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès à la fois aux équipements de la vie courante et à l’emploi.
Les services et équipements de la vie courante servant à définir les bassins de vie comportent quatre catégories :
- Équipements concurrentiels : hypermarché et supermarché, grande surface non alimentaire, magasins (vêtements, chaussures, électroménager, meubles), librairie, droguerie, marché de détail, banque, vétérinaire ;
- Équipements non concurrentiels : gendarmerie, perception, notaire, Pôle Emploi, maison de retraite, bureau de poste, crèche ou halte-garderie, installation sportive, piscine, école de musique, cinéma ;
- Équipements de santé : médecin, infirmier, pharmacie, masseur-kinésithérapeute, dentiste, ambulance, maternité, urgences, hôpital de court, moyen et long séjour ;
- Équipements d’éducation : collège, lycée général et/ou technologique, lycée professionnel.
3. CONTRAT URBAIN DE COHÉSION SOCIALE
Les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) succèdent à compter de 2007 aux contrats de ville comme cadre du projet de territoire développé au bénéfice des quartiers en difficulté.
La circulaire du 24 mai 2006 relative à l’élaboration de ces nouveaux contrats a posé les principes et le calendrier de la mise en œuvre des CUCS. Ils sont signés pour 3 ans et sont renouvelables après évaluation.
4. ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sont la forme la plus élaborée de coopération intercommunale.
Il permet aux communes qui se regroupent en son sein de gérer en commun des équipements, des services publics, d’élaborer des projets de développement économique, d’urbanisme ou d’aménagement du territoire à l’échelle plus vaste que celle d’une commune. Les communes transfèrent aux groupements des compétences, leur conférant le pouvoir décisionnel et le pouvoir exécutif au titre des compétences déléguées. Certaines de ces compétences doivent être transférées obligatoirement, d’autres de façon optionnelle. Pour l’exercice de ces compétences, les communes transfèrent à l’EPCI une partie de leur fiscalité. La loi du 12 juillet 1999 donne une nouvelle cohérence à l’articulation des EPCI à fiscalité propre. Selon l’importance de la population regroupée, peuvent être créées des communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des communautés de communes.
5. LOI LITTORAL
La prise de conscience de l’importance économique du littoral et des multiples convoitises dont il fait l’objet a rendu indispensable l’intervention d’une norme de valeur juridique supérieure chargée d’arbitrer entre les multiples utilisations du littoral. C’est dans cet esprit qu’a été votée le 3 janvier 1986 la loi littoral.
S’appliquant aux côtes métropolitaines et d’outre-mer, aux étangs salés et aux plans d’eau intérieurs de plus de 1 000 hectares, la loi littoral associe des principes, parfois contradictoires, d’aménagement, de protection et de mise en valeur du littoral avec pour objectifs de :
- préserver les espaces rares et sensibles,
- gérer de façon économe la consommation d’espace par l’urbanisation et les aménagements touristiques notamment,
- ouvrir plus largement le rivage au public, comme les plages, afin d’accueillir en priorité sur le littoral les activités dont le développement est lié à la mer.
6. PARC NATUREL RÉGIONAL
Les parcs naturels régionaux (PNR) concourent à la politique de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire, de développement économique et social et d’éducation et de formation du public. Ils constituent un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel.
La charte du parc détermine pour le territoire concerné les orientations de protection, de mise en valeur et de développement, et, les mesures permettant de les mettre en oeuvre. Elle comporte un plan élaboré à partir d’un inventaire du patrimoine indiquant les différentes zones du parc et leur vocation, accompagné d’un document déterminant les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères sur le territoire.
7. PAYS
Un pays est un territoire de projet caractérisé par une « cohésion géographique, économique, culturelle ou sociale ; un lieu d’action collective qui fédère des communes, des groupements de communes, des organismes socioprofessionnels, des entreprises, des associations… autour d’un projet commun de développement ; un niveau privilégié de partenariat et de contractualisation qui facilite la coordination des initiatives des collectivités, de l’État et de l’Europe en faveur du développement local ».
La loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 encadre la procédure de constitution d’un pays. Les communes et groupements concernés, élaborent, en association avec un conseil de développement, le projet de développement durable du pays. Ils délibèrent pour approuver le projet et le périmètre du pays. C’est l’accord des élus sur le projet commun qui fonde le pays. Le périmètre du pays est donc le résultat du projet et non un préalable.
8. PÉRIMÈTRE DE MASSIF
En France, deux délimitations officielles et administratives des montagnes se superposent. Les zones dites de montagne d’une part (elles relèvent d’une approche sectorielle dédiée en priorité à l’agriculture au titre de la reconnaissance et de la compensation des handicaps naturels) et des massifs d’autre part. En effet, la loi relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi montagne » du 9 janvier 1985, fonde un nouveau cadre d’intervention et reconnaît les massifs comme des territoires spécifiques.
Le massif englobe, non seulement les zones de montagne, mais aussi les zones qui leur sont immédiatement contigües : piémonts, voire plaines si ces dernières assurent la continuité du massif. Cet élargissement prend en compte les interactions et les échanges entre les territoires d’altitude et les plaines, ce qui permet de mettre en place des projets d’aménagement de territoire plus pertinents.
Les massifs, au titre de la loi « montagne » sont au nombre de six : Vosges, Jura, Alpes, Massif central, Pyrénées et Corse. Il existe par ailleurs trois massifs dans les départements d’outre-mer : Martinique, Guadeloupe et Réunion. Trois massifs insulaires ne sont pas dotés de commissariats à l’aménagement car leur développement ne requiert pas de politique interrégionale puisque le périmètre départemental est confondu avec celui des régions (Guadeloupe et Martinique) ou se confond avec celui de la collectivité territoriale compétente en matière d’aménagement (cas de la Corse). La notion de massif est une approche uniquement française, permettant d’avoir une entité administrative compétente pour mener à bien la politique de la montagne. Cette notion de massif est à différencier de la notion de montagne.
9. PÉRIMÈTRE DE TRANSPORTS URBAINS
Le périmètre de transports urbains (PTU) comprend le territoire d’une commune ou le ressort territorial d’un établissement public ayant reçu mission d’organiser les transports publics de personnes. Sur demande du maire ou du président de l’établissement public, le représentant de l’Etat constate la création du périmètre, après avis du conseil général dans le cas où le plan départemental est concerné.
Dans les départements d’outre-mer, le représentant de l’Etat, sur proposition du maire ou du président de l’établissement public, peut définir un périmètre excluant certaines parties du territoire de la commune.
Le périmètre de transports urbains peut également comprendre plusieurs communes adjacentes ayant décidé d’organiser en commun un service de transports publics de personnes. La création et la délimitation de ce périmètre sont fixées par le représentant de l’Etat sur demande des maires des communes concernées après avis du conseil général.
Sauf cas particuliers définis par la loi, l’arrêté de création d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine ou l’arrêté de transformation d’un établissement public de coopération intercommunale en communauté d’agglomération ou en communauté urbaine vaut établissement d’un périmètre de transports urbains conformément à la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
Les périmètres sur lesquels les syndicats mixtes SRU, créés par application de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, exercent leurs compétences ne sont pas des périmètres de transports urbains.
10. PLAN LOCAL D’URBANISME
Le Plan local d’urbanisme (PLU) est la nouvelle appellation du plan d’occupation des sols (POS). Il traduit la politique d’aménagement et d’urbanisme de la commune. L’élaboration des PLU relève de la compétence des collectivités locales. Il comprend :
- un rapport de présentation qui expose le diagnostic, analyse l’environnement et explique les règles ;
- un projet d’aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d’aménagement et d’urbanisme retenues pour l’ensemble de la commune ;
- un ou plusieurs documents graphiques ;
- un règlement qui délimite les zones urbaines (U), les zones à urbaniser (AU), les zones agricoles (A) et les zones naturelles (N). Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones ;
- des annexes.
Cartes communales (CC)
Se substituant aux anciens MARNU (Modalités d’Application du Règlement National d’Urbanisme), les cartes communales sont de véritables documents d’urbanisme destinés aux petites communes n’ayant pas besoin d’un PLU. La carte communale est un document simple qui comprend un rapport de présentation et un ou plusieurs documents graphiques. Elle ne comprend pas de règlement, c’est le règlement national d’urbanisme qui s’applique. Il appartient à la commune de mener la procédure d’élaboration de la carte communale. Après enquête publique, elle est approuvée par le conseil municipal et par le préfet.
Règlement national d’urbanisme (RNU)
Il s’agit de l’ensemble des dispositions à caractère législatif et réglementaire applicables en matière d’occupation et d’utilisation des sols sur une commune ne disposant pas de PLU. Ces règles concernent la localisation, la desserte, l’implantation des constructions, leur aspect extérieur…
11. PROGRAMME LOCAL DE L’HABITAT
Le programme local de l’habitat (PLH) est un document d’orientation et de programmation à moyen terme (5 ans), qui définit une politique de l’habitat à une échelle géographique « pertinente », généralement l’agglomération ou le bassin d’habitat, et assure la cohérence avec l’ensemble des politiques urbaines : planification spatiale, développement économique et social, action foncière, urbanisme opérationnel et déplacements.
Élaboré par les élus, le PLH définit, à partir d’une analyse du fonctionnement du marché local de l’habitat, les principes, les objectifs, les actions d’une politique visant à répondre aux besoins en logements et à favoriser la mixité sociale en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements au sein de l’agglomération.
Il peut faire l’objet d’une contractualisation avec l’État et d’autres partenaires sur les objectifs et les moyens d’actions nécessaires à sa mise en oeuvre.
12. SCHÉMA DE COHÉRENCE TERRITORIALE
Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) succèdent aux schémas directeurs (SD).
Les élus définissent ensemble l’évolution de l’agglomération et les priorités en matière d’habitat, de commerce, de zones d’activité, de transports alors que les SD portaient essentiellement sur la destination des sols sans prendre en compte les autres politiques au niveau de l’agglomération (urbanisme, logement, déplacement).
Ils seront, par ailleurs, soumis à enquête publique avant approbation et feront l’objet d’un examen périodique. Leur élaboration et révision seront simplifiées.
« La loi sur la solidarité et le renouvellement urbain (loi SRU) du 13/12/2000 prévoit la mise en place, à partir du 1er janvier 2002 des schémas de cohérence territoriale, qui remplacent les schémas directeurs. Élaborés par les élus, à l’échelle du bassin de vie, d’habitat ou d’emploi, ils auront pour vocation d’exprimer la stratégie globale de l’agglomération et d’énoncer les choix principaux en matière d’habitat, d’équilibre entre zones naturelles et urbaines, d’infrastructures, d’urbanisme commercial. Dans les zones périurbaines, au cas où le SCOT n’existe pas, toute zone d’urbanisation sera bloquée, sauf accord du préfet, dans un rayon de 15 km autour des communes de l’agglomération si celle-ci compte plus de 15 000 habitants. »
13. UNITÉS URBAINES
La notion d’unité urbaine repose sur la continuité de l’habitat : est considérée comme telle un ensemble d’une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2 000 habitants. La condition est que chaque commune de l’unité urbaine possède plus de la moitié de sa population dans cette zone bâtie.
Si l’unité urbaine s’étend sur plusieurs communes, l’ensemble de ces communes forme une agglomération multicommunale ou agglomération urbaine. Si l’unité urbaine s’étend sur une seule commune, elle est dénommée ville isolée.
Remarque : ces seuils, 200 mètres pour la continuité de l’habitat et 2 000 habitants pour la population, résultent de recommandations adoptées au niveau international.
14. ZONE DE REVITALISATION RURALE
Les zones de revitalisation rurale (ZRR) visent à aider le développement des territoires ruraux principalement à travers des mesures fiscales et sociales.
Des mesures spécifiques en faveur du développement économique s’y appliquent. L’objectif est de concentrer les mesures d’aide de l’État au bénéfice des entreprises créatrices d’emplois dans les zones rurales les moins peuplées et les plus touchées par le déclin démographique et économique.
Elles ont été créées par la loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire (LOADT) du 4 février 1995. Le CIADT du 3 septembre 2003 a défini de nouvelles orientations pour adapter cet outil aux besoins actuels. Les dispositions correspondantes sont inscrites dans la loi relative au développement des territoires ruraux du 23 février 2005 et dans le décret n° 2005-1435 du 21 novembre 2005.
La liste constatant le classement des communes en ZRR est établie et révisée chaque année par arrêté du Premier ministre en fonction des créations, suppressions et modifications de périmètres des EPCI à fiscalité propre constatées au 31 décembre de l’année précédente.
15. ZONE FRANCHE URBAINE
La loi n°96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville indique que : « Des zones franches urbaines (ZFU) sont créées dans des quartiers de plus de 10 000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine. Leur délimitation est opérée par décret en Conseil d’Etat, en tenant compte des éléments de nature à faciliter l’implantation d’entreprises ou le développement d’activités économiques. » Pour en savoir plus sur les décrets d’application, consultez le site iville.gouv.fr de la Délégation Interministérielle à la Ville.
16. ZONES D’AIDE À FINALITÉ RÉGIONALE
La carte des AFR concerne en France les principaux dispositifs d’aide publique aux entreprises suivants :
- la prime d’aménagement du territoire pour les projets industriels et de services, dite PAT « industrie et services », dont le décret est en cours de révision ;
- les aides à l’immobilier d’entreprise des collectivités territoriales prévues à l’article L1511-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dont le décret est également en cours de révision ;
- les aides à l’investissement productif et à l’emploi des collectivités prévues à l’article L1511-2 du CGCT ;
- les exonérations de taxe professionnelles prévues à l’article 1465 du code général des impôts ;
- les aides des sociétés publiques de conversion ;
- les aides fiscales à l’investissement en Corse et les dispositifs d’exonération fiscale prévus dans les départements d’Outre-Mer.
En dehors des zones éligibles aux aides à finalité régionale, les entreprises quelle que soit leur taille pourront recevoir des aides à la recherche, à l’innovation, à la formation ou à l’environnement, ainsi que des aides allouées dans le cadre d’un règlement spécifique. De même, les PME pourront être aidées pour leurs projets d’investissement et de création d’emploi à hauteur de 7,5 ou 15%.
17. ZONE URBAINE SENSIBLE
Les zones urbaines sensibles (ZUS) sont des territoires infra-urbains définis par les pouvoirs publics pour être la cible prioritaire de la politique de la ville, en fonction des considérations locales liées aux difficultés que connaissent les habitants de ces territoires.
La loi du 14 novembre 1996 de mise en oeuvre du pacte de relance de la politique de la ville distingue trois niveaux d’intervention :
- les zones urbaines sensibles (ZUS),
- les zones de redynamisation urbaine (ZRU),
- les zones franches urbaines (ZFU).
Les trois niveaux d’intervention ZUS, ZRU et ZFU, caractérisés par des dispositifs d’ordre fiscal et social d’importance croissante, visent à répondre à des degrés différents de difficultés rencontrées dans ces quartiers.
SOURCES
Observatoire du territoire, Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR), Services du Premier ministre, 2011.