Savigny-sur-Orge. L’action publique territoriale : les véritables enjeux de l’élection municipale de 2014 (Territorial Public Action)

LA LETTRE DU LUNDI DE MIEUX ABORDER L’AVENIR, n°50, lundi 29 juillet 2013

UN ANNIVERSAIRE. Je me réjouis de la publication du cinquantième numéro de la « Lettre du lundi ». Depuis le lundi 20 août 2012 (date du premier numéro) et aujourd’hui, lundi 20 juillet 2013, cinquante lundis se sont succédé : chaque fois une nouvelle lettre a été mise en ligne sur « www.savigny-avenir.info », le site qui publie les travaux de la recherche-action « Territoires et démocratie numérique locale ». Ce site est reconnu officiellement, puisqu’il dispose d’un ISSN et fait l’objet d’un dépôt légal à la Bibliothèque nationale de France.
Merci aux visiteurs d’Internet, qu’ils habitent dans des régions proches ou bien dans des pays éloignés. Ce sont eux qui font « exister » ce site et les textes qui y sont publiés. Merci pour leur fidélité. Merci pour leurs questions. Merci à tous nos partenaires institutionnels (leur liste indicative figure en rubrique « Références »). Merci aux membres de la communauté universitaire qui manifestent leur intérêt pour nos travaux. Merci aux participants à nos réunions de travail et de recherche. Merci pour leurs contributions. Merci aux adhérents de Mieux Aborder L’Avenir (MALA). Merci à ceux qui lisent avec patience nos articles, avant et après leur mise en ligne, et nous communiquent leurs observations (Rubrique « Questions »).
Merci à tous et à toutes. Grace à vous, nous sommes en route pour la centième « Lettre du Lundi de Mieux Aborder L’Avenir », dont la publication est prévue le 14  juillet 2014 !

Bernard MÉRIGOT

ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE
ET POUVOIR LOCAL

Cette cinquantième Lettre du lundi est consacrée à l’examen d’une question cruciale qui est posée pour les prochaines élections municipales de mars 2014 : « Comment l’action publique territoriale s’articule-t-elle aujourd’hui avec la problématique du pouvoir local ? ». Afin d’y répondre, deux questions préalables doivent-être soulevées.

Quelle méthode utiliser ? Pour nous, la réponse est celle qui a été apportée par John DEWEY : celle de la démocratie expérimentale, fondée notamment sur l’enquête. Nous avons déjà développé ce sujet à plusieurs reprises (voir les articles sur ce site).

Quels concepts, quelles idées et quelles théories mobiliser ? Les acteurs locaux, quels que soient leurs désirs ou leurs ambitions, ne disposent pas de l’expertise leur permettant de répondre. Il faut se tourner vers la recherche universitaire dans les domaines des sciences sociales et des sciences humaines : les travaux qu’elle conduit sont précieux et éclairants.

Nous nous référerons ici aux réflexions élaborées par le Centre de recherche sur l’action locale (CERAL) de l’Université de Paris 13 entrepris dans le cadre d’une démarche interdisciplinaire (sociologie, droit, science politique, géographie, urbanisme, histoire…) (1). Elles permettent de placer le cadre local dans le cadre général dont il dépend.

LA PENSÉE MAJORITAIRE UNIQUE (PMU)
EN POLITIQUE

Un pouvoir en place local se révèle souvent moniste, ne tolérant qu’une vision unique, une parole unique exprimée par une majorité, voire par un seul leader politique. Ce cadre local est alors fermé à toute pensée autre. Toute recherche-action se trouve engagée dans une configuration de combat : il lui faut lutter, non pas pour imposer telle ou telle idée, mais pour permettre la possibilité d’expression d’idées susceptibles d’être utiles à l’action locale. Ce qui est loin d’être gagné ! Les tenants de ce que l’on pourrait appeler la pensée majoritaire unique (la PMU) s’expriment parfois d’une façon abrupte à l’égard de tout ce qui vient troubler le prêt-à-porter territorial quotidien. Un adjoint au maire appartenant à une majorité municipale, pour empêcher toute prise en considération d’idées politiquement autres (les IPA, seule alternative à la PMU), ainsi que toute prise en compte de réflexions «ouvertes», déclarait avec une franchise qui doit être relevée : « Tout ça, c’est des conneries ». C’était sa façon de repousser les incertitudes et d’affirmer son attachement à l’action concréte, but unique de l’activité des élus.

Un cadre général apparaît plus facilement pluraliste. Il est évident, que dans une démarche démocratique, les majorités respectent les minorités. Elles permettent à toute opinion constructive de s’exprimer. Ce qui est important, car en matière d’étude de l’action publique, toute opinion a un sens.

LE PARADIGME CONSTRUCTIVISTE

On peut partir du constat que l’étude de l’action publique prend appui - plus ou moins explicitement, et à des degrés divers - sur ce que l’on nomme un « paradigme constructiviste » (Hassenteufel, 2007). Celui-ci se définit à partir de quatre constatations :

  • les problèmes publics n’existent pas « en soi »,
  • les agendas politiques sont le produit d’interactions entre acteurs politiques, administratifs et sociaux,
  • les programmes d’action résultent d’un assemblage contingent de problèmes en apportant des « bouts » de solutions,
  • les institutions font l’objet, en permanence, de réaménagements et de réformes.

Quatre considérations à l’égard du monde politique et des territoires en découlent :

  • 1. problème réel/ problème artificiel. Les problèmes formulés par le politique ne correspondent pas aux besoins réels. Il existe une « artificialité » des problèmes construits. Il y a un décalage entre le latent et le visible, entre la demande sociale et l’offre politique, entre l’attendu et l’obtenu.
  • 2. actualité imposée/actualité mise en scène. Loin d’obéir à l’imprévisible, l’ordre et l’importance des « évènements » relèvent de processus complexes qui ne sont pas aléatoires, mais qui obéissent à des logiques de manipulation. Nous sommes dans une logique des coups. C’est « On va parler de ça, avec ces mots là, à ce moment là ». Avec l’espoir calculé que tout le monde reprenne les éléments de langage définis.
  • 3. solution complète/définitive et solution incomplète/temporaire. Les solutions apportées par le politique ne résolvent pas le problème formulé par eux. Tout au plus, s’agit-t-il de « bouts » de solutions, partielles et temporaires.
  • 4. continuité/rupture. L’organisation des collectivités locales fait l’objet de la part des pouvoirs politiques qui se succèdent à la tête de l’État, de changements perpétuels, d’avancées et de reculs. Les territoires – qu’il s’agisse de leurs limites spatiales ou de leurs limites de compétences, de la «géométrie» de leurs représentants – sont de moins en moins intelligibles (état, collectivités, administration, institutions…). Qui fait quoi ? Pour combien de temps ? La logique institutionnelle résultante (LIR) conduite par les pouvoirs en place devient confuse, elle se cache, devient invisible, se dissout, pour disparaître. Pourquoi tant de réformes incompréhensibles, sans lendemain, sans effet ? Une continuité inefficace a un coût. Une fausse rupture aussi.

VRAIE COMPLEXITÉ
FAUX POUVOIR

La superposition des échelons territoriaux de pouvoirs, ainsi que l’enchevêtrement des compétences, sont perçus comme des facteurs cumulatifs de complexité et de désordre dans la production de l’action publique.

La problématique du pouvoir est d’emblée présente. Mais, où se trouve vraiment le pouvoir ? Qui gouverne ? Une capacité d’action collective existe-t-elle ? Quelle place et quel rôle y tient le politique ?

Ces questions sont au cœur de la recherche sur la dimension territoriale du politique dont le traitement a connu un important développement et des évolutions notables depuis une quarantaine d’années (1970-2010).

LA FIN DE LA « COMMUNE »

Aujourd’hui, l’objet de la recherche de la dimension territoriale du politique apparaît paradoxalement, d’une façon simultanée, à la fois dans une situation de « fin de règne » et dans celle d’un « regain critique » (Négrier, 2009).

  • « Fin de règne », dans la mesure où le « local » semble moins faire qu’auparavant l’objet d’un traitement spécifique vis-à-vis du « national » et de l’ « international ». On peut voir en cela un effet de la globalisation politique et juridique (Abélès, 2008 ; Auby, 2010), de la gouvernance multi-niveaux (Hooghe & Marks, 2001), et des appels à dépasser le « nationalisme méthodologique » (Beck, 2006).
  • « Regain critique », puisque l’interdépendance accrue entre l’État et les collectivités locales semble donner lieu tout à la fois à :
    •  une repolitisation de l’État territorial (voir par exemple les controverses relatives aux politiques locales de logement ou de sécurité),
    •    une dépolitisation de l’action des collectivités locales, plus marquées que jamais, dans un contexte de contrôle accru des finances publiques, par des exigences de bonne gestion, d’efficacité, d’économie, prodigalité. Au fond demeure la demande sociale. Dans la forme apparaît l’offre fabriquée de l’opinion.

LOCAL OU TERRITORIAL ?

On peut observer une « évolution sémantique du local vers le territorial » (Faure, 2011). On voit en lui une tentative de « réenchantement de l’action publique » s’appuyant autant sur la professionnalisation des collectivités locales que sur la valorisation de la proximité et de formes plus actives et participatives de la démocratie.

Dans ce contexte, une des tendances majeures de la recherche concernant les collectivités locales est :

  • de prendre acte de la complexification croissante de l’action publique territoriale en élargissant sans cesse le spectre des données à prendre en compte : cadres institutionnels, juridiques et procéduraux, configurations et jeux d’acteurs, logiques d’intérêts, variables endogènes et exogènes de changement, dimensions cognitives et narratives,
  • d’interroger les usages faits localement de concepts initialement développés dans le monde académique, tels que la « gouvernance territoriale » (Pasquier, 2007). En ce sens, sans que cela soit nécessairement présenté comme tel, l’action publique territoriale est étudiée « en complexité », comme un entremêlement de paramètres qui s’influencent les uns les autres (Morin, 1990).

RECOMPOSITIONS

I. Quelle est la dimension territoriale des recompositions de l’État contemporain ? Il s’agit de prendre en considération les « migrations des tâches, de missions, de fonctions de l’État à des niveaux supra- et infra-étatiques » (King et Le Galès, 2011). Ce mouvement se traduit dans des réformes institutionnelles de décentralisation, déconcentration ou fédéralisation (Marcou, 2012) qui consistent à redistribuer le pouvoir, ici entendu comme compétences juridiques ou responsabilités dans la gestion des affaires publiques.

L’entrelacement de « dynamiques de reproduction institutionnelle et de dynamiques de changement »  (Bezes et Le Lidec, 2010) constitue ici un défi : quel sens donner à de telles évolutions hybrides et en apparence peu cohérentes ?

Ces dynamiques contradictoires ont abouti à la généralisation de procédures formelles de coopération entre acteurs et de coordination multi-niveaux. Mais quels effets produisent-ils sur l’exercice du pouvoir ? Ces procédures sont souvent appréhendées comme des « instruments » de gouvernement d’un nouveau type (Lascoumes et Le Galès, 2004), mais dont les caractéristiques divergent selon les points de vue adoptés (Gaudin, 1999 ; Pinson, 2009 ; Bezes et Siné, 2011).

CONSTRUCTION DE
L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE (APT)

II. Comment se construit l’action publique territoriale ? Autrement dit, comment la gestion des affaires s’ajuste-t-elle aux caractéristiques d’un territoire ? Le fait que les territoires soient « des configurations complexes et toujours spécifiques d’enjeux et d’acteurs multiples » implique que la territorialisation de la gestion publique « est prioritairement affaire de connaissance et d’intelligence des situations » (Duran, 2011), « difficilement cernable dans des savoirs experts » (id.).

L’action publique territoriale interroge ainsi l’autonomie des acteurs dans  :

•    leur capacité à élaborer des référentiels partagés, des arrangements institutionnels et des instruments d’action propres,
•    leur aptitude à mobiliser et à « mettre en scène » territorialement le droit (Collectif, 2006 ; Caillosse, 2009).

L’IMPOSSIBLE POSTULATION

La territorialisation doit être évaluée à l’aune des logiques de différenciation/standardisation observables dans chaque situation locale (Douillet). Autrement dit, la territorialisation est un processus qui ne peut pas être postulé. Postuler, c’est admettre à titre d’hypothèse (dans une recherche ou dans une théorie), admettre de façon plus ou moins implicite. Ses synonymes sont présupposer, réclamer, requérir, impliquer.

À quel titre la référence au territoire ou à la territorialité est-elle mobilisée pour organiser localement de l’action collective ? Comment ? Dans quelle mesure est-elle prescrite ou est-elle voulue ? Par qui et sous quelle forme ? Le pouvoir est essentiellement appréhendé en tant qu’enjeu, matériel et symbolique, dans les jeux d’acteurs impliqués au niveau local. Ces processus d’institutionnalisation sont plus forts que la simple utilisation ponctuelle et délimitée de procédures de coordination multi-acteurs et multi-niveaux.

 QUELLE TERRITORIALISATION
POUR L’ACTION PUBLIQUE ?

Assiste-t-on à la création institutionnelle d’acteurs collectifs, générateurs de mécanismes de coopération contraignants ? Quelle est leur visibilité, aussi bien leur visibilité propre (le regard qu’ils portent sur l’avenir), que leur visibilité depuis l’extérieur (la façon dont ils sont vus, compris, vécus). L’enjeu de la territorialisation sur l’action publique est déterminant.

Les réponses locales peuvent-elles cesser d’être contingentes ? Le « contingent », c’est par exemple  une quantité qui est attribuée. On dit ainsi qu’un magasin n’a pas reçu son contingent habituel de marchandises. C’est aussi la troupe qui est fournie par un État ou un territoire. C’est également « la part qui incombe à une collectivité locale et qui fixe sa contribution au financement de certaines dépenses ».

GOUVERNANCES TERRITORIALES CROISÉES

Nous sommes en pleine actualité à la fois territoriale et locale. Comment un «terrain», génère-t-il des programmes ?
Qu’est-ce qu’un programme communal à l’heure des communautés ?
Qu’en est-il, par exemple, d’une collectivité de 37 700 habitants (commune de Savigny-sur-Orge) insérée dans une autre collectivité de 102 000 habitants (communauté d’agglomération Les Portes de l’Essonne) ? Quels débats citoyens ? Quels projets ? Quels partenariats ? Quels arbitrages ? Quelles décisions ? Quelles identités emboîtées ? En un mot : quelles gouvernances territoriales croisées ? Nous aurons l’occasion de revenir sur les travaux actuellement menés sur les économies territoriales contributives.

NB. Nous sommes redevables au Centre de recherche sur l’action locale (CERAL) de ses analyses. Un prochain article évoquera la journée d’études organisée à l’automne sur l’action publique territoriale à l’épreuve de la complexité. Que les membres du CERAL trouvent ici une marque de notre reconnaissance.

Comité scientifique : Cécile BLATRIX (professeur de science politique, AgroParisTech), Bernard DOLEZ (professeur de science politique, Paris 1), Anne-Cécile DOUILLET (professeur de science politique, CNRS / Université Lille 2), Yann-Arzel DURELLE-MARC (maître de conférences d’histoire du droit, Université Paris 13), Robert ETIEN (maître de conférences de droit public, Université Paris 13), Alain FAURE (directeur de recherche au  CNRS, PACTE, Institut d’Études Politiques – Université de Grenoble Alpes), Jean-René GARCIA (PAST de droit public, Université Paris 13), Antoine PÉCOUD (professeur de sociologie, Université Paris 13), Gwenaëlle PERRIER (maître de conférences de science politique, Université Paris 13), Philippe PLAS (maître de conférences de sociologie, Université Paris 13), Pierre TEISSERENC (professeur émérite de sociologie, CERAL)
Son comité d’organisation :  Aboubekrine DIALLO (ATER en droit public), Julien NOBLE (doctorant contractuel en sociologie), Clément PIN (ATER en science politique), Mouna SAIHI (doctorante en sociologie), Émilie VINCENT (doctorante en droit public), Sébastien ZRIEM (doctorant en droit public).

RÉFÉRENCES

1. CENTRE DE RECHERCHE SUR L’ACTION LOCALE (CERAL), Université de Paris 13, « L’action publique territoriale et les jeunes chercheurs à l’épreuve de la complexité », Journée d’étude doctorale, 4 octobre 2013, Université de Paris 13.

ABELES (M), 2008, « Politique et globalisation. Perspectives anthropologiques », in L’Homme, 2008/1, n°185-186.
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La Lettre du lundi de Mieux Aborder l’Avenir
n°50, lundi 29 juillet 2013

Mention du présent article : http//www.savigny-avenir.info/ISSN 2261-1819
BNF. Dépôt légal du numérique, 2013

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